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环保制度改革须从国家层面推进

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来源: 作者: 2019-10-22 01:12:01

国发〔2011〕7号文件将‘十二五’开局之年的工作分解为57项,其中重点工作的牵头部门一共有26个,但环保部却不在里面。列在战略性新兴产业第一位的就是节能环保,但7号文件‘加快培育发展战略性新兴产业’一项里居然也没有提到环保部。我看了文件就很费解了。

“我就提一点意见,‘十二五’环境保护工作任务繁重、压力大,但是在国家层面上的体制改革,那是躲不开的。”76岁的井文涌对《中国能源报》记者说。

作为环境领域的资深专家,清华大学环境工程系(现已发展为环境学院)第一任系主任,环境保护部科学技术委员会委员井文涌虽然已年近八十,但依然黑发丛生,说话时带着一股不容置疑的坚决。

四年前,环境保护部正式挂牌。从“环保总局”到“环保部”,人们都期待环保部能越来越有大作为,然而井文涌却表示,环保部门参与宏观决策的职能“现在有削弱”。

“环保部只管污染防治”

中国能源报:“十一五”期间,环保总局升格成了环保部,近年的环境状况公报也显示,我国部分环境质量指标持续好转。这些措施和成效都能说明中央对环保的高度重视。

井文涌:虽然国家在2008年组建了环保部,但环保部的环境管理职能主要还是污染防治。在我感觉,环境保护应当包括三个内容:污染防治、生态保护与建设,以及资源的合理开发、利用和保护。

中国能源报:为什么应当有以上三个?

井文涌:因为环境保护是人类为解决现实的或潜在的环境问题,维持自身的生产和发展而进行的各种具体实践活动。这三个内容包括了自然因素和人为因素引起的各种环境问题。

中国能源报:这三个内容涉及到其他许多职能部门的管辖领域,尤其是“资源的合理开发、利用和保护”。

井文涌:是。我国目前的环境管理模式,依然是资源环境管理的模式,主要是对自然资源的环境管理,包括水资源、土地资源、矿产资源、森林资源、海洋资源等等。这些自然资源的主管部门不但负责资源的开发、利用和保护工作,也参与污染防治。而且有的污染防治,还不在环保部的管辖范围内。

中国能源报:民间有不少说法,比如“环保不下水,水利不上岸”,“国土只管地下水,环保只管地表水”。

井文涌:对,就说海洋污染防治,环保部就管不了。大家可以看到,不久前发生的渤海溢油事件中,海洋环境监测都是由国家海洋局出面。

“26个‘十二五’重点工作的牵头部门中,没有环保部”

中国能源报:环保部的职能配置方向是统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务——参与国家的宏观决策已成其核心职能。

井文涌:我认为现在有削弱。

中国能源报:何以见得?

井文涌:突出反映在国发〔2011〕7号文件中,即《国务院关于落实政府工作报告重点工作部门分工的意见》。这个文件将“十二五”开局之年的工作分解为57项,在这57项工作里,重点工作的牵头部门一共有26个,囊括了国务院众多部委、局办,但环保部却不在这26个部门里。

中国能源报:同为国务院的组成部委,国土资源部、交通运输部等其他8个也不是牵头部门。

井文涌:但列为牵头部门有18个,占到了组成部委的67%。而且你可以看这57项重点工作的部门分工,环保部不但没有一个是牵头的,在多项工作里,甚至连负责部门都不是。比如“(七)大兴水利,全面加强农业农村基础设施建设”、“(十一)加快培育发展战略性新兴产业”、“(十四)促进区域协调发展”、“(十五)积极稳妥推进城镇化”……

中国能源报:这其中有何问题?

井文涌:比如说第七项工作,“大兴水利,全面加强农业农村基础设施建设”就没有环保部的参与。但从去年完成的第一次全国污染源普查可以看出,农村的污染排放已经占据了全国的“半壁江山”。我国农村环境污染很重,农村面源污染有四个“最”:最大的化肥施用国、最大农药生产和应用国、最大畜禽粪便量产生国和最大的农膜使用国,应该说形势相当严峻。这些都涉及农业基础设施建设,但分工里并没有环保部。

再比如第十一项“加快培育发展战略性新兴产业”。在国发〔2010〕32号文件里,即《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中,列在战略性新兴产业第一位的就是节能环保,但(十一)居然没有提到环保部。我看了这个文件就很费解了。

中国能源报:2010年环境状况公报显示,我们面临的环境总体形势依然十分严峻。

井文涌:“十二五”的主题是科学发展,主线是加快转变经济发展方式,着力点在哪儿呢?从环境保护来说,是建设环境友好型社会,那这些主要的工作都没有环保部门来参与决策讨论,怎么着力?

“像国家能源委一样,成立国家环保委”

中国能源报:“条块分割”、“各自为政”、“政出多门”使“统一监督管理”的职能被肢解和架空了。

井文涌:必须看到,职能分散和交叉现象依旧。最明显的例子就是国发〔2011〕9号文件,《国务院转批住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》。一个城市生活垃圾处理工作,由包括环保部在内的16个部门参与。

紧密相关的10个部门中,住房城乡建设部负责牵头部际联系会议、行业管理,环境保护部负责环境影响评价、标准、监管,发展改革委负责规划、综合性政策,农业部负责生活垃圾肥料资源化标准、登记,监察部对省、市、区人民政府监督检查……

此外,各省(区、市)人民政府对管辖城市负总责。再者,还有教育部、人力资源和社会保障部、卫生部、税务总局、广电总局和中宣部的参与。

一个城市垃圾处理尚且如此,那水处理、危险物处理呢?所以我感觉,多头管理的问题很突出。

中国能源报:以上问题有解决办法吗?

井文涌:我建议成立国家环境保护委员会,类似国家能源委员会。借鉴能源委主要针对国家能源发展战略,协调各部门方针政策并进行分工协调的经验,在国家层面建立建全环境保护综合决策和议事协调机制。

中国能源报:以前有过一个国务院环境保护委员会。

井文涌:那是国务院在1984年专设的环境保护领导机构,已经取消了。当时的委员会由国务院领导成员和有关部、委、局、直属机构及有关事业单位的领导成员组成。我建议未来的环保委将办公室设在环护部,办公室主任由部长兼任。

中国能源报:能源委目前还是一个非实体机构呢。

井文涌:环保部已经提出要建立环境保护宏观战略体系,我认为首先必须从国家层面上开始。“十二五”环保工作任务繁重、压力大,但是最主要的在国家层面上的体制改革,那是躲不开、绕不过的。我感觉这个问题要在“十二五”期间加以解决,就是进行环保行政体制改革。

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